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disposiciones consolidadas:
BOE-A-1991-413
Ley reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid
Estado:
VIGENTE
Fecha de Publicación:
1991/01/09
Rango:
Ley
Departamento:
Comunidad de Madrid
Origen:
Autonómico
Este documento es de carácter informativo y no tiene valor jurídico.
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Título VII.

De las Responsabilidades.

BOE-A-1991-413> Título VII.
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El título preliminar define el contenido y ámbito de aplicación de la Hacienda, en el marco de la Ley. Frente al tradicional concepto jurídico, se da un paso hacia el concepto económico al incluir los bienes, sin perjuicio de una remisión a la legislación correspondiente en cuanto a su régimen se refiere. La extensión al sector público de la Comunidad es una característica derivada de la filosofía apuntada anteriormente.
Para la Asamblea de Madrid contempla la Ley la aplicación del régimen económico-financiero general con carácter supletorio al particular que, de acuerdo con la normativa específica y sus peculiaridades, le corresponda.
La normalización de conceptos como Administración de la Comunidad, Organismos autónomos administrativos, Organismos autónomos mercantiles, Empresas públicas y Entes públicos, son fundamentales para determinar el alcance que luego, en cada caso concreto, tendrá la aplicación de la Ley.
Explícitamente se consagran, como no podía ser menos, los tradicionales principios de legalidad, unidad de Caja, presupuesto anual, único y universal, contabilidad, control y responsabilidad así como la distribución de competencias, materias reservadas a la Ley y prerrogativas de la Hacienda de la Comunidad, así como los preceptivos controles parlamentarios del gasto.
I
El título primero establece el régimen jurídico al que debe someterse la Hacienda de la Comunidad de Madrid, en su doble vertiente de acreedora y deudora.
Habiéndose incluido en el artículo 2.° de la Ley a los bienes como factor integrante del citado concepto, es necesario la remisión que por el capítulo I se hace a la Ley de Patrimonio de la Comunidad, integrando mediante esta técnica jurídica la regulación de dicha materia.
En cuanto a los derechos de la Hacienda de la Comunidad, se enumeran en primer lugar los mismos de conformidad con el artículo 53 del Estatuto de Autonomía, recogiendo a continuación el principio de su no afectación, salvo por ley, así como las prohibiciones que históricamente han sido acuñadas en el tratamiento de los derechos económicos de la Hacienda Pública.
Tras señalar las prerrogativas de la Hacienda de la Comunidad y regular la prelación de créditos y la vía de apremio, continúa el capítulo atendiendo a las recientes reformas habidas en cuanto al devengo y cómputo de los intereses de demora y representación en juicio, para terminar regulando el instituto de la prescripción. En este punto es de señalar la recepción del principio de eficiencia en la recaudación de los derechos económicos de la Comunidad.
Asimismo, cabe resaltar la innovación que supone la repercusión sobre las disposiciones de este título del concepto amplio dado por la Ley al título «Hacienda de la Comunidad», lo que implica la extensión de varios de sus preceptos a las Empresas y Entes públicos de la Comunidad, en la línea integradora seguida por todo el sector público comunitario.
En cuanto al capítulo II, la Ley determina las fuentes de las que nacen las obligaciones económicas de la Hacienda de la Comunidad de Madrid y su exigibilidad, haciendo especial hincapié en la de las obligaciones nacidas de sentencia judicial firme, para las que se establecen mecanismos extraordinarios, en cumplimiento de la teoría constitucional de la separación de poderes.
Se contempla también en la Ley el supuesto de contratos sometidos al derecho privado, cuya aceptación y elaboración doctrinal ha pugnado contra la obsolescencia de la Ley General Presupuestaria en este campo, cuya regulación se suplía por vía de interpretación de la laguna legal existente.
En justa correspondencia con el tratamiento dado a los recursos económicos, se recoge en la Ley el derecho de los acreedores de la Comunidad al devengo de intereses a su favor, terminando el capítulo con la regulación de la prescripción de las obligaciones económicas a cargo de la Hacienda de la Comunidad.
II
El título II, de los Presupuestos, parte de una concepción globalizadora de los Presupuestos Generales de la Comunidad, como integrantes de la totalidad de los ingresos y gastos de su sector público. Es, en definitiva, la plasmación y desarrollo del principio de universalidad y del principio de unidad, al concebirlo como documento único, máxima expresión de la actividad económico-financiera del sector público de la Comunidad, todo ello sin perjuicio de las particularidades de las Empresas públicas y demás Entes públicos, a los que dedica el capítulo II.
Comienza el título definiendo el contenido y ámbito de aplicación del Presupuesto. El principio de temporalidad tiene su reflejo en el concepto de ejercicio presupuestario, que se define acotándolo al año natural. Para las Empresas públicas y Entes públicos que tengan un ciclo productivo distinto es válido el período definido, al permitir realizar los ajustes necesarios para presentar magnitudes homogéneas.
El equilibrio presupuestario inicial es otra característica que recoge la Ley, para todos y cada uno de los presupuestos que integran los generales de la Comunidad.
Las normas y criterios de elaboración no quedan determinados en sus detalles concretos, por considerarlo propio de normativa de inferior rango, que permitirá adaptarlos a cada ejercicio en función de los objetivos, medios y demás parámetros y, en definitiva, del escenario presupuestario previamente diseñado.
El mecanismo de la prórroga presupuestaria permite la realización de la actividad económico-financiera con solución de continuidad, en el caso de que comience un ejercicio presupuestario y no estén aprobados los presupuestos correspondientes. Para facilitar la conversión contable de los ingresos y gastos ejecutados durante el período de prórroga a los nuevos presupuestos, se faculta al Consejero de Hacienda a realizar las operaciones pertinentes. Estas vendrán definidas en función de los cambios estructurales, de cuantías de previsiones y créditos, y de criterios contables, que se produzcan entre el presupuesto prorrogado y el nuevo que se apruebe. No hay que olvidar que los efectos económicos de las previsiones y créditos serán desde el día primero del ejercicio presupuestario. Todas estas actuaciones deben estar sometidas a los correspondientes controles parlamentarios de la Asamblea de Madrid.
Se cierra la sección primera de este capítulo con la plasmación del principio de presupuesto bruto, al regular que los derechos y obligaciones reconocidas deberán aplicarse al presupuesto por su importe íntegro.
La sección segunda está dedicada al régimen de los créditos y sus modificaciones, en el ámbito de la Administración de la Comunidad y sus Organismos autónomos.
Queda fielmente plasmado el principio de especialidad, tanto en su vertiente cualitativa como cuantitativa. La primera, limitando el destino de los gastos a la finalidad para la que hayan sido autorizados. La segunda, limitándolos en su cuantía, al no poder gastar por importe superior al consignado. En este caso, se sanciona con todo rigor, mediante la nulidad de pleno derecho, todo acto o disposición general con rango inferior a ley que infrinja lo preceptuado.
El presupuesto se estructura mediante diversas clasificaciones. El estado de ingresos y el estado de gastos distinguirá los recursos previstos y los créditos para gastos autorizados.
Los recursos se agrupan en masas homogéneas de la misma naturaleza económica: Corrientes y de capital. La desagregación de cada una de ellas quedará recogida a través de capítulos, artículos, conceptos, etc., en función del grado de desarrollo que adquieran. Esta es, en definitiva, la descripción de la clasificación económica.
Los créditos para gastos tendrán una clasificación orgánica, económica, por programas y funcional. La Ley queda abierta a otras posibles clasificaciones como la territorial, que no contempla expresamente pero tampoco excluye.
Tradicionalmente ha sido la clasificación económica el eje donde ha recaído el mayor peso específico de la elaboración, discusión, aprobación y ejecución del presupuesto. La evolución del presupuesto de medios hacia el de objetivos ha dado paso a la clasificación por programas, que adquiere así el protagonismo que le corresponde. La Ley la describe, en primer lugar, en un intento de plasmar esta concepción, relegando a un segundo plano la económica. En la Comunidad de Madrid esta técnica se viene empleando desde su nacimiento, y sus raíces se extienden a la anterior Diputación Provincial.
El principio de especialidad antes descrito tiene su aplicación en los créditos para gastos. Nace así el concepto de vinculación jurídica plasmado en la Ley como su máxima expresión. Con carácter general, son vinculantes los créditos clasificados por programas, orgánica y económicamente.
Dado que cada una de estas clasificaciones se traduce en una expresión contable con diversas posibilidades de grado de desarrollo, la vinculación determinará hasta qué nivel de desagregación se considera aplicable el principio de especialidad. Esta determinación debe hacerse anualmente a través de cada Ley de Presupuestos, en función de las peculiaridades propias del ejercicio presupuestario, y dado su carácter variable, no hay razón para determinarla en una Ley General como la presente, que tiene vocación de permanencia.
Razones similares a la expuesta avalan que otros tantos parámetros se dejen a la Ley anual de Presupuestos para su concreción. Es el caso de los compromisos de gasto plurianuales, o de otros límites no contemplados en las modificaciones presupuestarias.
La excepción al principio de especialidad cuantitativa recae en los créditos denominados ampliables. Por ello, deberá determinarse de una manera taxativa, en cada ejercicio presupuestario, cuáles tiene esta naturaleza.
La adaptación de los créditos iniciales autorizados, de carácter limitativo, a las variaciones de la realidad administrativa en el transcurso de la ejecución presupuestaria, se instrumentan a través de las modificaciones presupuestarias. Estas se configuran con la tipificación tradicional, si bien, las peculiaridades propias de la Comunidad son recogidas en cuanto a competencia y requisitos de aprobación se refiere. La configuración finalista de muchos recursos, y su interdependencia respecto a otras Administraciones, encuentran su plasmación en la figura de las generaciones de crédito. Como singularidad a destacar se regulan los créditos provisionales, como sustitutos de los anticipos de Tesorería, de confusa terminología y donde se ha optado por la que la propia Ley General Presupuestaria, de 4 de enero de 1977, inicialmente y en su exposición de motivos así consta, se concebían. No obstante, se amplían los supuestos, acordes con aquellas situaciones de imperativo cumplimiento para la Hacienda, cuando los mecanismos generales no son lo suficientemente ágiles y eficaces. En todo caso, se trata de una situación provisional, de carácter transitorio, y de ahí la elección de esta terminología.
La ejecución y liquidación de los presupuestos ocupa la sección tercera del capítulo I. Como metodología utilizada se distingue el proceso del gasto del proceso del pago, concibiendo la ejecución de los créditos para gastos dentro del primero, y definiendo a su vez las diferentes fases en que se materializa. Análogamente ocurre con la ejecución del presupuesto de ingresos.
La ejecución de ingresos y gastos, así pues, termina desde un punto de vista presupuestario con el nacimiento de los derechos y obligaciones reconocidas, es decir con el nacimiento de los deudores y acreedores, por derechos y obligaciones reconocidas, respectivamente, de la Hacienda de la Comunidad.
La propuesta de pago es el enlace entre los procesos diferenciados: Gasto y pago. Este último se configura en el título de la Tesorería.
Entre las fases de ejecución del presupuesto de ingresos, destaca la figura del compromiso de ingreso, como hecho que la realidad refleja cada día, quedando esta figura plasmada en el texto legal, por las repercusiones contables y financieras que tiene.
Como final de la ejecución presupuestaria, se definen los mecanismos de cierre y liquidación, canalizando los diversos remanentes existentes al cierre del ejercicio, y determinando el destino de los deudores y acreedores pendientes de cobro y pago respectivamente, así como todo aquello no afectado a estas situaciones. Finalmente quedará la determinación del resultado del ejercicio y de los remanentes, que tienen la consideración de recursos propios.
El capítulo II está dedicado exclusivamente a las Empresas públicas y Entes públicos de la Comunidad, en concordancia con la parte del capítulo I que se dedica a la Administración de la Comunidad y sus Organismos autónomos. Las características de estos agentes, así como su finalidad y objetivos, aunque integrados en la Comunidad de Madrid, requieren unas técnicas diferenciadas. En definitiva, se recoge el régimen establecido en la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 y sus reformas posteriores, así como la regulación que la Comunidad ha realizado en su propia normativa, a través de la Ley Reguladora de la Administración Institucional.
III
El título tercero, referido a la Intervención, recoge el instituto jurídico de la fiscalización, en su triple vertiente de previa, formal y material, así como la comprobación de la inversión. Esta función se ejercerá con el alcance y contenido tradicionales, mediante prescripciones o reparos escritos, todo ello en cumplimiento de los principios de control y seguridad.
No obstante, y sin detrimento de ambos principios, se ha atendido también a las nuevas directrices de la teoría y de la práctica legislativa encaminadas a proporcionar una mayor agilidad y eficacia al proceso del gasto. Ello se ha traducido en la recepción en esta Ley del contenido del artículo 95 de la Ley General Presupuestaria, según la redacción dada a tal precepto por la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, que se refiere al alcance limitado de la fiscalización previa en determinados casos y que se completa con el control pleno a posteriori a través de técnicas de auditoría, en la línea más progresiva y reciente de la doctrina.
Si a la fiscalización previa, en la forma que ha sido configurada, añadimos la intervención formal y la material, la comprobación de la aplicación de los caudales públicos y los controles financieros y de eficacia regulados en el artículo 17 de la Ley, queda puesta de manifiesto la inclinación de la misma hacia un sistema de control moderno que apuesta por conseguir una mayor agilidad en la ejecución presupuestaria y consecución, por tanto, de los objetivos programados, sin menoscabo de la fiabilidad y seguridad en el manejo de los fondos públicos, punto cardinal del sistema democrático.
IV
El título IV, denominado del Endeudamiento y los Avales, consta de dos capítulos, uno para el endeudamiento y otro para los avales.
El capítulo del Endeudamiento agrupa las operaciones de crédito en función de su plazo, según lo establecido en el artículo 14 de la LOFCA (Ley 8/1980) y en concordancia con ésta distingue operaciones por plazo superior a un año y operaciones de plazo inferior a un año, estableciendo también que, estas últimas, tendrán por objeto financiar necesidades transitorias de Tesorería y las de plazo superior a un año financiar gastos de inversión.
Asimismo se establece que su creación habrá de ser autorizada por Ley y que la amortización y los gastos por intereses se aplicarán siempre a presupuesto.
Podrán estar representados en títulos, valores o anotaciones en cuenta, no siendo necesaria la intervención de fedatario público en todas las operaciones.
Es necesario resaltar que, conforme a lo establecido en la LOFCA, los títulos que emita la Comunidad gozarán de los mismos beneficios y condiciones que los de la Deuda del Estado, pudiendo estar denominados en pesetas o en cualquier otra moneda.
También recoge este primer capítulo el régimen de la prescripción de dichas operaciones.
En el capítulo segundo se trata de los avales de la Comunidad, pudiendo ésta avalar obligaciones derivadas de créditos concertados en el interior o en el exterior. Se establece como límite para los avales a las operaciones de créditos que realicen los Organismos autónomos y Empresas dependientes de la Comunidad el importe de las operaciones de crédito que figuran en las Leyes de Presupuestos.
El Consejero de Hacienda, dentro de los límites establecidos, puede convenir las cláusulas que resulten usuales en el mercado financiero. También se recoge que los avales otorgados podrán devengar las comisiones que se establezcan. Como mecanismo de control, la Consejería de Hacienda podrá inspeccionar las inversiones financiadas con créditos avalados por la Comunidad, dando cuenta de los resultados de la referida inspección a la Comisión de Presupuestos y Haciendas de la Asamblea.
V
El título V, de la Tesorería, define el ámbito de aplicación, y delimita el contenido, constituyéndolo todos los recursos financieros ya sean de dinero, valores o créditos, tanto de la Administración de la Comunidad como de sus Organismos autónomos.
El principio de caja única queda plasmado en el título, con la filosofía de una superior autoridad, bajo cuya dependencia operan y funcionan las posibles Tesorerías que puedan existir. Esta figura la encarna la Tesorería General, a través de su titular, el Tesorero general.
Dado el alcance del concepto Tesorería de la Comunidad, que se desprende de la definición contenida en la Ley, no sólo las disponibilidades líquidas son una parte importante de su actividad, sino que los derechos reconocidos pendientes de cobro, o relación de deudores de la Hacienda, así como la relación de acreedores u obligaciones reconocidas pendientes de pago, integran también otra parte importante de dicha actividad. Todo ello sin perjuicio de los restantes títulos, valores, etc., u operaciones descritos en la Ley.
La Tesorería General es la responsable del proceso del pago, que, con metodología análoga al del gasto, se incluye y describe en este título. La función adquiere uniformidad al hacer coincidir la figura del Ordenador general de Pagos con el Tesorero general.
En el proceso del pago se configura la Ordenación del Pago como primera fase, con unas connotaciones distintas a las tradicionales. Su objeto es adecuar el ritmo del cumplimiento de las obligaciones del Plan de Disposición de Fondos, asegurando las disponibilidades líquidas de Caja en cada momento y controlando el seguimiento de dicho Plan.
Los controles clásicos de la Ordenación del Pago, en lo referente al examen documental de los justificantes del gasto, así como de su legalidad en general, se consideran propios del proceso del gasto comprendido en el título II de la presente Ley, y su realización propia de la función interventora en lo referente al control del proceso del gasto.
Se detallan las funciones de Tesorería y sus mecanismos de actuación sobre la base de una actividad con peculiaridades que la distinguen del Tesoro Público.
Aunque se trata de fondos públicos en su carácter, su relación con Instituciones financieras y mercados financieros es consecuencia de la propia naturaleza de esta figura en la Comunidad. El recurso de apelación al Banco de España, o la plasmación de una política monetaria mediante los instrumentos del Tesoro Público no son actividades de su competencia. De ahí que las competencias, funciones y fines regulados en el título presente, vayan encaminadas a la realización de cobros y pagos y a la optimización de los recursos dentro de las reglas del mercado.
Las existencias de Caja han de permanecer en Instituciones financieras, y éstas se rigen por las reglas del mercado, de carácter privado, con lo que esto conlleva. Establecer garantías y mecanismos de control son actuaciones que se regulan en el título.
El sometimiento al régimen de contabilidad pública y al régimen de intervención son, por último, los controles que lleva a cabo la Intervención General y Delegada de la Tesorería, como órgano externo a la Tesorería de la Comunidad.
VI
El título VI regula el régimen de Contabilidad Pública de la Comunidad de Madrid: Todos los Agentes que integran su Sector Público están sometidos a dicho régimen, así como los perceptores de transferencias con cargo a los Presupuestos Generales en cuanto a su empleo o aplicación; esto, en virtud de legislación estatal de carácter básico.
El sometimiento al régimen de contabilidad pública conlleva la obligación de rendir cuentas. El Tribunal de Cuentas, como supremo órgano fiscalizador de la actividad económico-financiera, y a la Asamblea de Madrid, como la institución parlamentaria que en su día habrá autorizado el ejercicio de tal actividad mediante la correspondiente Ley anual de Presupuestos.
Tradicionalmente la contabilidad pública ha tenido como finalidad principal la rendición de cuentas, habiendo relegado a un segundo plano el proporcionar la información necesaria a la gestión, y a los órganos de gobierno para la toma de decisiones. La creciente demanda de información y la importancia que tiene una correcta planificación de la actividad económico-financiera, hacen de la contabilidad pública una herramienta indispensable para la gestión presupuestaria. Así, gestión y control, se convierten en las dos finalidades principales que se canalizan a través de la información que proporciona la contabilidad, y de la Cuenta General de la Comunidad.
Se regulan, pues, la contabilidad pública en dos capítulos. El primero sobre Disposiciones Generales y el segundo dedicado a la Cuenta General de la Comunidad.
Las Disposiciones Generales describen los fines de la contabilidad pública, así como el régimen de organización relativo a la dirección y gestión. El Plan General de Contabilidad de la Comunidad y los parciales o sectoriales que se aprueben, constituyen junto a los sistemas de información las herramientas más importantes para proporcionar la información necesaria a la gestión y para la toma de decisiones.
El capítulo II regula la Cuenta General de la Comunidad. Esta supone el único eslabón de una cadena, que comenzará con la elaboración del Presupuesto y su aprobación, y que, una vez fiscalizada por el Tribunal de Cuentas y aprobada por la Asamblea de Madrid, cerrará el ciclo presupuestario.
Se describe el contenido básico de la Cuenta General, dejando a la vía reglamentaria el desarrollo de las cuentas de los Organismos autónomos y Empresas y Entes públicos, debido a las peculiaridades propias de cada Agente del Sector Público.
El plazo de envío al Tribunal de Cuentas que la Ley determina es de diez meses. Es un plazo realista, dada la complejidad de las cuentas a rendir y, a su vez, viene a coincidir con el plazo de presentación del proyecto de Ley anual de Presupuestos para el ejercicio siguiente al que se elaboran dichas cuentas; dado que parte de la documentación anexa al mencionado proyecto también debe formar parte de la Cuenta General, es razonable su coincidencia en el tiempo. Por otro lado, con plazos más cortos la experiencia de todas las Administraciones viene demostrando que se entra en una dinámica de incumplimiento sistemático.
VII
Por último, el título VII establece las responsabilidades de las Autoridades y personal al servicio de la Comunidad de Madrid por infracciones a las disposiciones de la presente Ley.
En efecto, de poco servirán los mandatos, prohibiciones y cautelas de la Ley si la misma careciese de herramientas suficientes de compulsión dirigidas a quienes tienen que aplicar sus preceptos.
En este sentido, y como quiera que la Ley General Presupuestaria despliega un sistema de responsabilidades perfectamente aceptable y completo, se ha optado por su recepción íntegra, cuya aplicación en la práctica se verá completada por la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y normas de desarrollo.
Únicamente cabe resaltar la sustitución del término «funcionarios» por la «personal», a fin de evitar dudas en la aplicatoriedad del régimen de responsabilidades a la totalidad de las personas que mantengan con la Comunidad de Madrid cualquier tipo de vínculo de dependencia, laboral o estatutaria.